El transfuguismo, un problema para el sistema de partidos.
El presente artículo tiene un propósito muy concreto. Pretende poner de manifiesto la falta de representación política de la sociedad civil española en el actual sistema de partidos. Para ello, me serviré de la Sentencia del Tribunal Constitucional 151/2017 de 21 de diciembre.
Esta Sentencia entra a examinar una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Para exponer el caso, me referiré únicamente a lo que aquí interesa. Imaginen que viven en un pueblo cuyo órgano de gobierno se compone de veintiún concejales, resultando que el partido «A» obtiene siete concejales, el partido «B» y «C» obtienen seis cada uno y el partido «D» obtiene dos concejales.
Con este resultado, el partido «A» y «B» eligen un Alcalde, pero al año y medio, cinco concejales de los seis del partido «B», en contra del criterio de su propio partido, junto a los seis concejales del partido «C» deciden promover una moción de censura para destituir al Alcalde y elegir otro con el voto de los once concejales promotores de la moción de censura.
Resulta que la dirección del partido «B» reacciona con un expediente de expulsión de esos concejales disidentes, colocándolos en el grupo de concejales no adscritos, y para hacer fracasar la moción de censura, invocan un precepto de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General que viene a exigir un incremento previsto sobre la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación en un número igual al de concejales proponentes de la moción que dejen de pertenecer a la formación política por la que concurrieron a las elecciones (regla general del párrafo primero de la letra a del art. 197.1 de la LOREG). Lo que viene a ser una modificación de las reglas del proceso de promoción de una moción de censura, exigiendo un incremento de concejales igual al número de concejales disidentes.
La contienda política se convirtió en contienda judicial, de suerte que llegada a la instancia del Tribunal Superior de Justicia, éste notó que esa modificación de las reglas del juego podría afectar al principio de representación recogido en el artículo 23 de la Constitución española, cuyo tenor es como sigue:
1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.
Interpretado este precepto por el citado Tribunal, señala en su planteamiento, según la Sentencia, lo siguiente: El incremento de la mayoría absoluta requerida con carácter general, a juicio de la Sala, convierte la posibilidad de que dichos concejales patrocinen una moción de censura en meramente nominal, privando a sus apoyos de efecto alguno. Esas restricciones, por más que se aprueben contra el transfuguismo, en tanto que inciden en el núcleo esencial de la función representativa (art. 23.2 CE), no pueden venir justificadas por la disciplina de partido ni por la relevancia que la Constitución y las leyes electorales brindan a los partidos políticos como canalizadores del pluralismo político.
Desde luego el razonamiento del Tribunal Superior de Justicia pone de manifiesto un conflicto de intereses (conflicto aparente, como luego defenderé) entre ciudadanos representados y disciplina de partidos, ya que si el principio de representación goza del amparo del artículo 23 de la C.E., al igual que el acceso a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad; al aplicárseles (como sanción disciplinaria de hecho) para la propuesta de la moción de censura el requisito de incrementar en tantos concejales como el número de concejales disidentes promotores de la moción de censura, hace que aquellos ciudadanos representados por ellos dejen de tener representación política.
Planteada, en esencia, así la cuestión, el Tribunal Constitucional dio ocasión al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, además de al Alcalde censurado, para que expusieran sus posiciones.
De estas instituciones interesadas, consta en la Sentencia la oposición del Gobierno y del Fiscal General del Estado a la cuestión de inconstitucionalidad que, por su interés, hacemos una breve reseña de los motivos alegados.
El Abogado del Estado, en nombre del Gobierno de España, según la Sentencia, viene a decir que el precepto cuestionado (art. 197.1 a, párrafo tercero de la LOREG) se encomienda a salvaguardar la voluntad colectiva del cuerpo electoral con una limitación razonable a la actuación de los concejales electos, dirigida a evitar un fraude al electorado a través de la alteración de la orientación política del órgano representativo.
El Fiscal General del Estado sostiene, según la Sentencia, que la norma no supone la anulación del derecho al voto, ni impide que pueda prosperar la moción de censura, por lo que no acarrea un vaciamiento del núcleo esencial del artículo 23.2 CE, y que al menos con carácter general, el quórum reforzado no anula el ejercicio [de] la función representativa de los Concejales en cuanto a la capacidad efectiva de proponer un moción de censura.
Por último, la defensa del Alcalde censurado, sin duda, la más vehemente y clara en la oposición a la denuncia de la norma en cuestión, señala, según la Sentencia, que Esa diferenciación entre concejales adscritos y no adscritos no es inconstitucional, al ser legítimo su fin (potenciar o fomentar la fidelidad del concejal electo al grupo de procedencia, dificultando que los tránsfugas alteren los gobiernos municipales), resultando expresión de uno de los valores del ordenamiento constitucional, cual es el pluralismo político vertebrado a través de los partidos políticos y el ejercicio esencialmente colectivo del cargo representativo, aunque su titularidad sea individual. Así lo acreditaría, por ejemplo, que ningún candidato pueda presentarse individualmente a una elección municipal, que se articulen los grupos políticos municipales en función de la formación o candidatura política de procedencia o, en fin, que determinadas actuaciones solo puedan ser realizadas a través de dichos grupos.
Por lo tanto, y al margen de la causa de su expulsión, el debate se centra en determinar si la norma en cuestión ataca a un supuesto principio de representación (art. 23 C.E.), o si por el contrario, esa norma, por usar las palabras del Abogado del Estado (posición del Gobierno de España), salvaguarda la voluntad colectiva del cuerpo electoral y evita el fraude al electorado.
Fijada así la controversia, debemos ahora hacernos la siguiente cuestión previa: ¿hay realmente representación política del electorado? La respuesta es fundamental, porque si no la hay estaremos entonces ante una petición de principios con una premisa incierta.
Veamos, como bien dice la defensa del Alcalde censurado, los concejales disidentes llegan a ser concejales porque son incluidos en unas listas cerradas y bloqueadas. La inclusión de una persona u otra en esas listas es decisión única de la dirección del partido, y el funcionamiento interno de estos órganos, a pesar del artículo 6 de la C.E., no es democrático, tal y como lo demuestra la Ley de hierro de las oligarquías (Robert Michels).
De modo que para poder concurrir a unas elecciones es necesario, por lo general, pertenecer una estructura política de partido, y por lo tanto, en unas elecciones, cuando un ciudadano introduce su voto en una urna, lo que hace es ratificar (legitimar) una de las opciones partidistas, nada más.
Atendiendo a lo anterior, se entiende ahora bien que cuando un concejal (o diputado, o senador) rompe la disciplina de partido, caiga sobre éste una sospecha de inmoralidad. En el año 2006 un Acuerdo sobre un Código de Conducta Política en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales (II Addenda) hace un claro reproche a estos concejales, definiéndolos como los representantes locales que, traicionando a sus compañeros de lista y/o de grupo – manteniendo estos últimos su lealtad con la formación política que los presentó en las correspondientes elecciones locales-, o apartándose individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos competentes de las formaciones políticas que los han presentado, o habiendo sido expulsados de éstas, pactan con otras fuerzas para cambiar o mantener la mayoría gobernante en una entidad local, o bien dificultan o hacen imposible a dicha mayoría el gobierno de la entidad. En definitiva, se les califica de traidores, no obstante, es oportuno decir ahora que en el caso de la Sentencia aquí citada se recoge que la causa de la disidencia de los concejales tiene que vercon cuestiones orgánicas y pactos suscritos por su partido político en ámbitos territoriales que lo excedían. Es decir, ajenos al interés directo del gobierno municipal.
En cualquier caso, efectivamente, el concejal (o diputado, o senador) le debe su cargo al partido que lo incluyó en su lista, de modo que su conducta debe ser fiel a éste. Pero siendo reconocida esta relación de fidelidad, necesariamente nos debemos preguntar: ¿cómo se articula la relación de los partidos con la sociedad civil? A través de las leyes electorales, y como todas las leyes, éstas resuelven un conflicto de intereses (Ihering) a favor de quienes tienen el poder de redactarlas, aprobarlas y sancionarlas. Prueba de ello es que los programas electorales son meras declaraciones de intenciones, ya que la propia Constitución española prohíbe el mandato imperativo del supuesto elector (art. 67.2 CE), a la vez que, paradójicamente, defiende la disciplina de partido, como es evidente. En definitiva, ni podemos elegir, ni podemos revocar el cargo a nuestros gobernantes.
No debo extenderme mucha más en el comentario a la citada Sentencia, ya que el Tribunal Constitucional resuelve la cuestión con los criterios propios de la Constitución española (con ausencia de separación de poderes), declarando en su Fallo la nulidad diferida (sic) de la norma cuestionada hasta la convocatoria de un nuevo proceso de elecciones locales, de conformidad con lo previsto en el artículo 42.3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, periodo de tiempo en el que el legislador podrá proceder, en su caso, a sustituir la norma declarada nula observando el contenido de este pronunciamiento.
Todo lo hasta ahora señalado debe servir para llevarnos a la conclusión de que cada vez que votamos legitimamos este sistema, el cual carece de representación política y de separación de poderes, fundamentos de toda democracia. Asimismo, nos debe servir para entender que para que haya representación política de la sociedad civil, el sistema electoral debe establecer un vínculo directo entre el elector (mandante) y el elegido (mandatario), vínculo que debe entrañar un mandato imperativo para el político, cuyo cargo desempeñará hasta que el electorado que lo designó decida revocar o relevarlo de su mandato. Es así como se hace en Reino Unido, que además aprobó en el año 2015 un procedimiento de revocación del cargo para los miembros de su parlamento (Recall of MPsAct 2015), evitando, aquí sí, el comportamiento desleal con su circunscripción. Y, en fin, es así como se hace en Estados Unidos, el único sistema verdaderamente democrático, porque además de respetar el principio de representación política, su Constitución garantiza la separación de poderes.
Finalizo con la cita de un párrafo de la obra Teoría Pura de la República, de don Antonio García-Trevijano, que dice lo siguiente:
En derecho civil, el poder notarial otorgado al apoderado carece de eficacia si no especifica las facultades concretas que contiene. De otro modo no habría podido nacer el concepto de abuso de poder. Lo mismo sucede en el derecho público con la elección ciudadana de su representación política. Si ésta es muy extensa y poco intensa, sea porque la circunscripción electoral es demasiado grande o porque el programa del candidato elegido es indefinido, desaparece el carácter relacional de la representación, y ésta se polariza en poder independiente e irrevocable. Este sistemático desvío de la función representativa se produce con el sistema de elección proporcional, que convierte en poder de partido lo que solo era facultad personal de realizar el programa electoral aprobado en un distrito electoral pequeño. El riesgo de abuso de poder o deficiencia de mandato se elimina por completo en las mónadas electivas (se refiere a las circunscripciones). La elección en ellas de un diputado, que ha vencido a los demás candidatos por la mayor adecuación de su programa político al interés mayoritario definido por los votantes, hace improbable, bajo pena de revocación, que transforme en poder propio la potencia representativa de una concreta diputación ajena.
